，依照“开化”程度的不同，存在着不同的层级。依次包括：世居其地，为国守疆的番、苗、夷及地方土司；代守门户、纳贡称臣的四裔藩属；藩属之外，则是未知之地。其经典描述则是：中国居天下之中，四夷居天下之偏。中国与夷蛮戎狄五方之民共为“天下”、同居“四海”。这种“天下观”里没有具体的领土主权界限，一切视“文明开化”程度而定。
康熙年间清廷将台湾纳入版图之后，其“理番”政策始终基于这种“天下观”理念——台湾全岛虽属版图之内，但其民众依受教化程度高低，被划分为民、番两级；“番”又分两种：一是“其深居内山未服教化者为生番”，二是“其杂居平地，遵法服役者为熟番。”前者属于“化外”，后者则须纳“番饷”，朝廷教化所及，“生番”也可以向“熟番”转化。
这种编民为熟番、生番的分类治理的方式，及其所衍生出来的“化外”、“化内”的政治话语体系，所依据的都是教化礼仪所及的程度与界限，而与疆界无关。故而，在清廷看来，将台湾东部“番地”描述成“未归王化”、“生番化外”，并无不妥，而且可算是一次很值得借鉴的“成功交涉”。
但美国领事威尔逊却无法“见谅”，他理解不了清廷官员的“天下观”，只能将“番地未归王化”理解成清廷地方官的狡辩：“番地是中国领土，但中国对番人杀害美国船员不负责任”。在威尔逊看来，这种推托责任的方式，简直不可理喻。虽然美国也有印第安人这种国内的外国人存在，但是威尔逊还是不接受清廷的说法，他更倾向于理解为番地非中国领土。
Rover号事件最终以威尔逊与台湾当地土番自行缔结约定告终，清廷自以为得计，在其中充当了面目模糊的“保人”角色。在大清看来这事他们干的非常漂亮，一分钱也没赔，就把弄死洋人的大事给了了。但是模糊台湾番地归属这种大事，大清却没有一个人意识到。
殊不知，曾强烈要求清廷承认对台湾“番地”拥有主权的威尔逊，在此事件之后，即着手开始炮制“台湾番地无主论”，多次进入台湾，按需搜集各种资料。威尔逊也算是个野心勃勃之人，准备为美利坚合众国在东亚在开辟一片领土出来。可惜当时的美国内战正酣，连国内的东商共和国都搞不定，哪有精力来亚洲侵略中国。威尔逊则在其计划得不到美国政府的支持之后，转而成了日本的帮凶，把他辛苦考察回来的报告，转手就卖给了日本人。
威尔逊在提交给日本政府的首个备忘录里，如此描述了自己的“台湾番地