事、有威望的作为首领，帮助朝廷管理他们的族人。这些头领多半就是原来的酋长，只是受了朝廷封赐，‘世有其地、世管其民、世统其兵、世袭其职、世治其所、世入其流、世受其封’。最大的土司可至宣慰使，辖地介于省与州府之间，下面还有土知府，土知州这样的文官，也有土千总、土把总这样的武官。土司制从设立之初就体现出朝廷对于治理外族的疲软，到了明朝时，早已是弊病百出，不同族的土司相互厮杀争夺土地物资，同族内的族人也要相互厮杀争夺继承权。更有甚者，因为西南西北临近国境，有些心怀叵测的土司与外国相互勾结，图谋不轨。至于土官们无视朝廷法纪、排斥流官、欺凌族人、强霸土地，就更是司空见惯。
早在前明时，朝廷就开始尝试改土归流，在土司气焰最炙的地方强行增设流官，加以控制。可是西南西北何其辽阔，百夷诸族何其复杂，这些土官们历经千百年，早呈割据一方之势，更何况，只要当政者意志稍有不坚——瞻前顾后左右摇摆，执行者心思稍有不纯——浑水摸鱼以权谋私，就都有可能前功尽废。所以所谓的改土归流推行起来困难重重，朝廷的流官只是形同虚设，朝廷的政令也只是一纸空文。整个前明也未能改善的问题就遗留到了大清。清朝开国以后，西南一带是三藩的封地，朝廷根本无法干涉。康熙初年，清军经过八年恶战才平定了三藩，元气大伤，对于多为吴氏旧部的土司们，已经无力再一网打尽，于是便以笼络安抚为主，更别提什么‘改土’了。到了康熙末年，盛世浮华，事事力不从心，便将此事搁置了。
可以说，对于彻底的改土归流，自元至今，无一个君主敢勇当先，无一个种族甘心宾服，无一个能臣旋干转坤。的确，想要行此震古烁今之大变革，要有拔山扛鼎之大气魄，经天纬地之大才华。
鄂尔泰，或许就是这个人。
从手中的奏折上，雍正皇帝开始相信这一点。这么大刀阔斧，这么鞭辟入里，这么巨细无遗，可谓是前所未有。最打动皇上的归拢起来有两点，第一是撤去土司后，朝廷可以真正的掌控茶马交易，这样就可以牢牢控制外族甚至邻国的马匹贮备，虽说不能完全达到不战而屈人之兵，却能很大程度上削弱敌方军资，简单说就是最大程度的减少战事，即便作战，也是立于不败。
另一方面，重划疆域，兴修水利，促进农耕，取缔朝廷的不法官员和土司私设的苛捐杂税由官府统一重划，充盈国库，起码眼下，可以就近支援西北。简单说就是开源节流。
这与当时雍正的两件