原因很简单，最下层的两级是吏，并不算入九品制度当中，相当于普通办事员和科员。
就好像你考上了公务员并不算官，只有当上股长科长之类的职务才算正式有权力的官员是一个道理。
第二十级和第十九级便是各乡佐吏、各州郡底层公务员，包括如今的各县尉下属的门曹兵丁，在汉朝这些人往往都被当成官兵，明清以后称之为三班衙役。
这种人的地位很低，在明清时期几乎等同于罪犯。而且也没有任何收入，往往需要靠敲诈商家、勒索娼妓屠户来维持生计，被称之为规费。
但陈暮很清楚，他们的作用其实就是警察，如果把维护治安的人看作是罪犯，那这个地方的治安形势就可想而知有多糟。
像明清时期，三班衙役在地方上可以说是一大害，压迫底层百姓，收受贿赂，包庇罪犯，制造冤假错案无数。
因此提高门曹兵丁的地位，将他们放入吏员的行列当中，让他们不被歧视，有上升空间势在必行。
很多人以为明清时期官衙机构简练，一个县只有县令、县丞、县尉、主薄、巡检、教谕等等不到10多个有品级的官员，好像看起来人数不多。
但这是没有算吏员的，六部户曹、三班衙役、地方巡视，一个数万人口的县，数百名吏员，上千名衙役是常有的事。
清代曾任四川巴县知县的刘衡记载，他到巴县上任时，衙役竟有7000人之多，都快能组建军队了。
所以真正的简练机构，并不是看表面上有几个当官的，而是要明确公务员人数。
像现在青州因为广纳流民，一个大县十万人都有。
但包括各乡佐吏、底层斗食、三班差捕、各部曹吏以及大理院、都察院、吏治院的普通吏员在内，总共也就三四百名公务员。即便加上人手不足时雇佣的事业编，也不足千人。
十万人的治理只有数百名行政人员，官民比例大概是1比100多。
这样的官民比例算是比较少的，别看历史上唐宋时期官民比例是1比3000和1比1500，但那是不算吏员的，算上吏员，那宋朝的官民比例就可能会达到1比10，远远超出了历代所有公务员的比例。
因此从这一点上来看，明确职责划分，提高公务员待遇，将各级职权进行系统性分类。什么部门的公务员管什么部门的公务员事情，其实远比一个草台班子，然后招募几百上千衙役治理地方，让一个县的百姓没有任何规划地野蛮生长强得多。